节水型社会不是梦

   中国是水利大国，水利古国。在数千年华夏文明史中，治水不仅是其中至关重要的篇章，也是创造华夏灿烂文明史的基础性工作。兴水利，治水害历来是中国治国安邦的大事，尤其在今天，随着我国社会经济的迅速发展，水资源矛盾日益凸现，迫使人们不得不去正视一个现实：中国已是不折不扣的缺水大国。因此，走节水型社会之路，探索水资源的可持续利用之道，不仅是我们做为人口大国的生存需要，更是实现21世纪中国经济腾飞和可持续发展的关键。

   逼上节水一条路

   2002年初，水利部决定选择地处我国西北的甘肃省张掖市，展开全国第一个节水型社会建设试点工作。试点时间为2002年至2004年。

   节水型社会是指人们在生活和生产过程中，在水资源开发利用的各个环节，通过政府调控、市场引导、公众参与，以完备的管理体制、运行机制和法律体系为保障，建立与水资源承载力相适应的经济结构体系，促进区域经济社会的可持续发展。    

   水利部在其试点规划中明确指出，在甘肃张掖展开节水型社会试点，旨在通过这一典型缺水地区的试点建设，探索我国北方缺水地区基于水资源承载能力的现代化水利建设和经济发展模式，为"十五"期间全面推进全国节水型社会建设试点工作提供技术、经济、体制、政策和法规等方面的示范。

   水利部之所以有此举措，其背景十分沉重。中国虽然总体上水资源量有2.8万亿立方米，但人均水资源量只有2200立方米，水资源短缺问题十分突出。据水利部统计，目前我国按正常需要和不超采地下水，年缺水总量约为300亿到400亿立方米。每年农田受旱面积700万至2000万公倾。全国669座城市中有400座供水不足，110座严重缺水。其中北方地区缺水问题尤为突出。我国长江以北水系流域面积占全国国土总面积的64％，水资源量却只占全国的19％。干旱缺水成为北方地区的主要自然灾害。

   而更为令人担心的水资源危机还在未来。据水利部预测，到2030年时，中国人口将达到16亿，届时人均水资源量将下降到1700立方米，接近国际公认的警戒线。同时，中国做为发展中国家，正处在工业化的过程中，随着这一进程的推进，到2030年时，预计我国工业用水将增加1500亿立方米。此外，随着城镇化的发展，城镇用水届时也要至少增加250亿立方米。水资源总量不会增加，那么新增加的用水量从哪里来？答案只有一个：走上节水一条路。

   在走节水型社会之路上，担当先行者重任的张掖，正是我国水资源问题最为典型的地区之一。地处甘肃河西走廊中段，巴丹吉林沙漠和腾格里沙漠边缘的张掖市，是依靠发源于祁连山冰川雪山的黑河水滋养的一片绿洲。据史书记载，黑河中游地区，在汉代时仅有8万人口，灌溉面积约7万亩；解放初，人口增加到约55万人，灌溉面积103万亩；而到了今天，人口已膨胀到121万人，灌溉面积扩大到了近400万亩。

   人口膨胀，耕地扩大，使掖张掖人均地表水资源量和亩均水资源量只有全国平均水平的57％和29％。长期以来，处在黑河中游的张掖人对黑河水超量引取，粗放利用，直接导致黑河下游额济纳绿洲来水锐减，在最近的40多年时间里，绿洲面积从6940平方公里缩小到3328平方公里，戈壁沙漠面积增加了460多平方公里。黑河尾闾湖泊西、东居延海也先后于1961年和1992年完全干涸。干涸的居延海和萎缩的额济纳绿洲成了影响我国北方约200万平方公里的沙尘源地。

   2000年，国务院决定投资23.6亿元，展开黑河应急治理，为黑河上、中、下游地区合理分配水资源。分水方案明确规定，当黑河上游来水量达到正常年份15.8亿立方米时，地处中游的张掖市要保证向下游增泄2.55亿立方米，达到9.5亿立方米的分水目标。这意味着张掖每年必须少引黑河水5.8亿立方米，才能达到增泄目标。而这少引的水量，相当于张掖现状条件下60万亩耕地的用水量。

   分水方案的实施，对张掖农民来说尤如在割"心头肉"。分水前两年，黑河沿岸的许多张掖农民为了能够浇上地，不顾一切偷水、抢水，为此，张掖市委、市政府还先后对一批护水不力的政府部门领导进行了严厉处分。黑河分水四年来，张掖累计向下游分水超过33亿立方米，超过同期黑河来水量的一半。与此同时，全市累计300多万亩农田受旱减产，农民蒙受直接经济损失4亿元。

   残酷的现实，迫使张掖人不得不去思考一个问题：如何立足减少后的水资源量，既实现人与自然的和谐共处，又实现社会经济的快速健康发展？而现实给予张掖人的选择也是唯一的：走上节水一条路，打造基于水资源承载能力的新经济结构模式，探索走节水型社会之路，实现黑河流域可持续发展。

   盛夏的张掖绿洲，绿意飘香。张掖农民笑意盈盈，分水给他们带来的减产、减收阵痛，在过去两年多的大调整中已开始渐渐消除。

   张掖市水务局副局长刘国强兴奋地对记者说，经过两年多的探索，现在政府部门已明确了基于水资源承载能力的发展思路，农民对如何调整结构用好有限的水资源心里有了一本账，而全社会对张掖在新世纪的可持续发展有了坚定的信心。可以说，目前，张掖市已初步探索出了一条以可持续发展为主要内涵的节水型社会之路。

   水权制引领节水型社会

   在张掖试点地区，每个农户都有一本"水权证"，每本水权证都明明白白地标明每户农民每年可使用多少水资源。水权制的实施意味着农民再不可能像以前那样无限制用水。

   水权包括水的所有权、使用权、经营权、转让权等。在我国，《水法》明确规定水的所有权属于国家。对各地区和用水单位来说，得到的水权只是国家赋予的使用权、经营权、转让权等。

   张掖市在水权制度改革中，采用了两套指标体系作为支撑。一套指标体系为水资源的宏观控制体系。即张掖市在现有水资源总量26亿多立方米的基础上，削减5.8亿立方米的黑河引水量，保证正常年份黑河向下游输水9.5亿立方米。其余水量，做为张掖市总的可用水量，也就是张掖全市的水权总量，由政府进行总量控制，不得超标使用。

   另一套指标体系为定额管理体系。即依据张掖全市的水权总量，核定单位工业产品、人口、灌溉面积和生态的用水定额。对农户来说，在人畜用水以及每亩地的用水定额确定后，便可根据每户人畜量和承包地面积分到水权。

   黑河上游莺落峡，这是维系河西走廊中、东部地带的生命水

   额济纳旗的胡杨林金黄灿烂，黑河分水使下游地区生态得到好转

   清华大学公共管理学院国情研究中心王亚华博士认为，这两套指标体系的科学性在于前者明确了各地区各行业各部门乃至各企业各灌区各自可以使用的水资源量，后者则明确了社会的每一项产品或工作的具体用水量要求。在这两套指标的约束下，各个地区、各个行业、每一项工作都明确了自己的用水和节水指标，这样就可以层层落实节水责任，从而把经济社会发展的每一步都落实到水资源承载能力之内。

   这套制度的实施带来了多方面的好处。首先是保证了水资源在生态、生产和生活领域的合理配置。对张掖这样的农业大市来说，由于农业的地位十分重要，因此农业挤占生态用水，特别是在大旱年份，舍生态而保农业用水的事屡见不鲜。而水权制的实施，从制度上保证了水资源在各领域的合理分配，互不挤占；其次，水权制的实施，使每个农民都有了一本水资源账，并迫使农民去思考如何立足自身拥有的水资源量，作好发展文章。另外，水权制的实施，使农村用水开始公开透明，从而使农村水务纠纷大大减少，搭车收费等现象开始绝迹。

   调结构支撑节水型社会

   有限的水资源进一步减少把张掖人逼上了节水一条路。而通过调整经济结构，打造节水型经济，不仅成为基于现有水资源承载能力的发展新选择，也同时成为节水型社会顺利推进的最重要支撑。

   长期以来，张掖都是中国西部重要的粮食生产基地。近十多年来，张掖更是以甘肃省5％的耕地，提供了全省35％的商品粮，成为全国重要的商品粮基地。但这种"荣耀"却是建立在高额度耗费西部最珍贵的水资源基础上。据测算，张掖市种一亩粮食过去要用去至少700方以上的水，远远高于全国平均水平。张掖市水利部门还算过一笔帐，张掖市粮食及各类农作物用水量占全市总用水量的90％以上，而农业用水每方的产出只有2.81元，仅为全国平均水平的1/6。

   张掖市市长田宝忠说，节水型社会从本质上来讲就是对水资源进行科学配置。因此对张掖这样的农业大市来说，围绕节水调结构，是建立节水型社会的一项基础性工作。

   2002年春，张掖市委市政府提出，加快经济结构调整，尽快实现张掖由产粮大市向经济强市转变。同时决定实施"三禁三压三扩"。即禁止新开荒地，禁止移民、禁种新上高耗水作物；全面压缩耕地面积，压缩粮食面积、压缩高耗水作物；扩大林草面积，扩大经济作物面积、扩大低耗水作物面积。

   同时，用水少、效益高的草畜、果蔬、制种、轻工原料四大主导产业，在政府的扶持下迅猛发展。目前，张掖市已形成了苜蓿草块、脱水蔬菜、番茄酱、啤酒麦芽、葡萄酿酒、农作物制种等10大龙头企业群体，带动全地区发展各类制种80万亩、优质牧草43万亩、精细蔬菜22万亩、中药材25万亩以及其它经济作物近10万亩。通过调整，张掖不仅使农村经济结构趋向合理，还节约下了大量的水。据统计，仅去年一年，张掖市就少引黑河水3亿多立方米，试点灌区每亩平均节水达45.8立方米。

   张掖市市长田宝忠介绍说，2000年张掖市粮经比例是52∶48，经过两年的调整，到2003年张掖的粮经草比例已达到35∶57∶8。按照张掖市的近期调整规划，到2005年时，张掖地区将形成100万亩优质牧草、100万亩农作物制种、100万亩经济作物和100万亩粮食生产的基地规模。到那时，张掖市将基本形成以"生态农业"为理念的新经济模式，张掖农业经济也将以综合高效和可持续发展的特色步入节水型社会。

   水交易激活节水型社会

   水权制的实施使张掖农民有了经营水资源的权利，而通过结构调整节余出部分水资源又使水权交易成为实现。记者在调查中发现，通过水权交易，有效的激活了节水型社会的多方面要素。

   在张掖，农民分配到水权后便可按照水权证标明的水量去水务部门购买水票。水票作为水权的载体，农民用水时，要先交水票后浇水，水过账清，公开透明。对用不完的水票，农民可通过水市场进行出卖，而这种交易的实质内涵便是水权交易。

   张掖市民乐县洪水河灌区是张掖在节水型社会试点展开后，水权交易最为活跃的地区。彭庄村农民朱宏家中4口人，14亩耕地，配置水权近4000方，比试点前他的实际用水量大大减少。在2002年以前，他种植的作物主要是粮食，亩年用水量超过800方。如果按以前的用法，他现在配置的水权最多只够种五亩地。为了能把所有的地都浇上水，他开始考虑调整种植结构。今年，他只种了3亩小麦，其余的地都种成了用水少的经济作物，同时把浪费水的大块田地都改成了用水省的小块田地，节水效果十分明显。今年浇第一轮水时，他配置的水权是800方，由于7亩地的苜蓿、土豆、板蓝根不用浇，因此他只用600方水就浇完了7亩小麦和啤酒大麦，省下了200方水。

   对节省下来的200方水，朱宏以每方2毛钱的价格卖给了同村的村民，而水权定价只有1毛钱，这样通过水权交易他净赚了20元。但浇第二轮水时，他的地又差了100方水，这样他又从同村的村民手中花10元钱购买了100方水。彭庄村农民用水者协会会长赵怀普介绍说，实行水权交易以来，全村水权交易量已超过上万方水。通过水权交易，不但全村所有地都有水可浇，实现了总量平衡，而且大大节水，与以前相比每年整整减少用水10万方。

   张掖市水务局副局长刘国强分析认为，活跃的水权交易将给节水型社会建立带来全方位的刺激。首先，通过水权交易，激发农民树立起了水资源商品观念。尽管现在张掖农村农户之间的水权交易还只是几十元钱的事，但对省吃减用的农民来说并不是一个小数目，因此大家在用水上是能省就省，省下水权进行交易也是能赚就赚。

   其次，水权交易也刺激了农村经济结构调整的迅速开展和农民的农田管理意识。经过两年多的实践，现在张掖农民都清楚，通过结构调整进行节水是最快最有效的途径，通过大田改小、行灌等工程手段节水成为最便捷的方式。在彭庄村，许多农民都向记者表达了相同的看法，不调结构不改用水模式，就只有向别人买水，而调了结构提高了用水效率，就能省下水给别人卖水。

   另外，通过水权交易有效的平衡了农村用水。以前在张掖农村长期存在"三多三少"现象，即处在农渠上游的农田浇水多，处在下游的浇水少，甚至浇不上水；村里势力大的农户浇水多，势力小的农户浇水少；大水漫灌，浪费现象多，而节约用水，按需浇水的少。而通过水权交易，使农民能够在用水季节及时买到要用的水，从而改变了以前农村缺水与浪费并存的现象。

   推行节水社会观念应先行

   许多水利专家认为，对广大北方地区来说，全面推行节水型社会建设是大势所趋。但由于受经济发展水平制约，可能在全面展开硬件建设方面存在不少难题，在这种情况下，让观念先行，让全社会树立可持续发展的水资源观已是当务之急。

   社会经济发展定位须立足于水资源承载能力

   水是不可再生资源，同时也是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态环境的控制性要素。清华大学公共管理学院国情研究中心王亚华博士说，水资源承载能力是指在一定流域或区域内，其自身的水资源能够持续支撑的经济社会发展规模并维系良好生态系统的能力。经济社会发展在水资源承载能力以内，就以能实现可持续发展。超越了，发展就会失去物质基础，造成生态系统破坏，生存条件恶化。

   但遗憾地是，长期以来我们的许多地区在发展中过于一厢情愿，对水资源承载能力问题却往往认识不清，出现了许多忽视水资源承载问题而一味追求经济效益的工程，引发的生态问题十分严重。

   近年来，我国一些地区已经认识到了这一问题的严重性，并开始主动对一些工程进行调整。如甘肃省在2002年初，就对总投资26.73亿元的疏勒河农业灌溉暨移民安置综合开发项目进行调整，将原规划中开发耕地的面积缩减14万亩，将移民人数减少一半以上。同时降低水资源开发程度，提高生态用水比例。

   王亚华说，甘肃调减疏勒河项目是科学的选择。他同时认为，面对有限的水资源，各地还应该采取积极主动的措施去提高水资源承载力。他分析说，张掖在节水型社会试点中，通过科学的节水手段和经济结构的调整，使分配量减少后的水资源保证了社会经济的发展需要，反应出的实质内涵便是水资源承载能力的大幅度提高。这条经验，值得广大缺水地区借鉴。

   应树立起科学的水资源配置观

   为了准确计算水权，张掖农民土法上马，在斗渠口建起了“计量渠”

   通过分水，黑河实现了全线畅通，东居延海重现波涛滚滚；通过调整经济结构，张掖水资源开始向效益好的领域聚集。中国水科院水资源研究所流域水循环模拟与调控研究室主任、高级工程师王建华博士认为，张掖的作法证明，只有树立起科学的水资源配置观，才能在保证生态好转的前提下实现经济的跨跃式发展。

   王建华认为，目前我国许多地方在水资源配置中，存在的突出问题是上下游分水不均、社会经济用水与生态用水矛盾突出、农业结构内部大量的水资源用在了产出效益低的作物上。

   2003年初，中国工程院以钱正英院士为组长的课题组发表了《西北地区水资源配置、生态环境建设和可持续发展战略研究》，在这项调查研究中，课题组发现，西北地区占有全国18％的耕地，19％的水资源，仅生产了全国8.8％的粮食，6.7％的肉类。全区拥有草地26.3亿亩，占全国的64％，而牧业产值仅占全国的7.5％。

   课题组认为，造成这种情况的直接原因是西北地区农牧业与水土资源之间结构性错位：西北地区农牧业结构中，种植业占70％左右，畜牧业比重仅为28.5％左右。这种产业结构与西北地区水资源贫乏而草地资源丰富的资源结构严重错位。在种植业内部，高耗水的粮食作物比例偏大；粮食作物结构中，夏粮面积偏大。

   参加了这项课题研究的王建华分析认为，张掖市的探索，为西北乃至北方地区找出了一条水资源配置的新路。节水型社会试点开始后，张掖市曾算过一笔账，全市90％的水资源用于农业，创造的GDP仅为42％，而用于工业的水资源只有3％，创造的GDP却达到了29％。因此张掖大力推进结构调整，实施"三禁三压三扩"，发展高效节水农业；实施工业强市战略，发展地方特色工业，并带动镇城化建设发展。预计到2005年时，全市农业、工业、生活、生态用水比例将调整为57：8：6：29。王建华认为，这样的水资源配置，不仅将使张掖的经济实现可持续快速发展，同时社会、经济、生态也将入良性发展轨道。

   要树立正确的调水观

   调水对平衡水资源分布不均，缓解区域内水资源缺乏起着重大的作用。但目前许多地区一味将解决水资源问题的出路定位于调水，专家认为，这种认识并不利于各地区立足自身水资源寻求发展。

   水利部部长汪恕诚在他的《水权管理与节水社会》一文指出，大自然供给人类的水资源是不均衡的，人类要与自然和谐相处，就应该努力认识并顺应这种不均衡。具体地说，一个流域、一个地区经济发展要充分考虑水资源条件，按照水资源状况筹划经济社会发展布局。这样，各地区各流域之间由于自然的差别带来产出的多样化，从而形成各展所长、优势互补的区域经济特色，充分满足社会的各种所求，达到社会生产的高效益。

   中国水科院水资源研究所流域水循环模拟与调控研究室主任王建华认为，现在各地区在呼吁进行跨地区调水时，应有两个新的认识。首先是应先进行治理然后再谈调水。王建华说，现在许多地区由于生态环境恶化，水资源缺少，发展面临很大的困难。但在这种情况下，如果不按照节水型社会的要求，先期展开水资源合理配置、水权制度建设等，即便调来水也很难用好。

   王建华说，人们同时还应认识到，随着我国工业化进程的加快，未来我国水资源供求矛盾主要集中在城市用水，而调水也只有在城市无法依靠本地水资源满足的情况下才会进行。

   王建华认为，随着我国水资源短缺矛盾日益突出，树立新的调水观已是当务之急。面对削减全市用水量23％的现实，张掖通过节水型社会的建设，现在人们谈得最多的是如何实现跨越式发展，而不是面对缺水愁眉不展，这充分说明各地区只有按照水资源状况找出适合自己的经济模式，才是实现发展的根本出路。

   节水型社会需多方保障

   张掖节水型社会试点初步取得成功并探索出了许多经验。许多人士都认为，张掖市实行水权制，以总量控制和定额管理的办法，实现基于水资源承载力的发展模式，通过结构调整实现水资源合理配置，运用工程手段进行节水，这些作法都值得我国其它缺水地区学习借鉴。但他们也同时指出，通过张掖节水型社会试点，也暴露出我国水利建设与管理体制等方面的许多问题，只有这些问题都能很好的解决，节水型社会建设才能得到全方位保障。

   水权保障与水市场培育亟待加强

   水权制度是节水型社会的核心制度，支撑这一制度的是两套指标体系，即总量控制和定额管理。但记者在采访中却了解到，由于缺少必要的管理手段，难以使水权得到真正的保障。

   目前黑河中上游无任何调控设施，40多处引水口门多为无坝引水，没有任何监控计量设施，灌区各级渠道及田间工程计量设施极不健全，这导致在实施定额管理时，人们只能靠经验来判断水量，很不精确。相应的，人们的水权自然也无法得到准确的保证。

   另外，人们对水权期限问题也心存疑虑，担心大家普遍通过节水使每亩地的用水减少后，政府会不会相应的调减定额，使自己的水权减少。

   清华大学公共管理学院国情研究中心王亚华博士认为，由于水资源具有流动性和不易控制性，这为精确计算水量带来了难度。但通过建设必要的计量设施，起码应保证70－80％的地下、地表水量可以计量，否则没有科学的数据，水量必然扯不清。但建设这些设施需要大量的投资。张掖市由于有黑河综合治理项目，国家在规划中也列入这项投资，但对其它地区来说，建设这些设施资金从哪里来，国家有关部门亟需研究。

   他同时认为，随着节水手段完善提高，政府逐步降低用水定额是必然的，但水权期限问题还是应该得到明确，这样才能调动起农民的节水积极性。

   水权明确后，必然伴随水市场的兴起。张掖市目前出现的水权交易只是零星的出现在农户之间，交易量也不大。王亚华认为，培育起充满活力的水市场，关键是政府要搭建水交易平台。水交易的层面，应定位在村与村之间，灌区与灌区之间，上游与中下游之间。因此政府应研究如何回购农民剩余的水权，如何建立水银行，如何利用价格杠杆将水资源通过水市场向效益高的领域配置等许多问题。

   在重泛碧波的东居延海，张掖节水型社会的建设，使黑河分水长久实行得到保证

   谁来保障生态用水

   节水型社会的内涵便是实现社会经济与生态的协调发展。水权制的实行也使生态用水问题得到保障。但张掖市在初步建立起这项制度后，却产生了一个问题：谁来为生态用水买单。

   张掖市洪水河灌区管理处副处长邵文向记者介绍说，节水型社会试点展开后，洪水河灌区按照规划将灌区25％的水资源用于生态。这些水量按目前农村用水水费标准计算将近200万元。同时，灌溉生态水，洪水河灌区每年承担的水务管理费用为50万元左右。他苦恼地说，但事实上水浇了，但水费却没有补贴，水务管理费用也只能由他们自己用农田水费来进行垫支。

   邵文说，针对这一问题他们曾提出过一些解决办法，如开征水资源补偿费等，但这样一来势必要提高水价，在当前农民增收缓慢的情况下，现有的水费已经是农民一项大支出，再提高水价恐怕农民难以承受，因此很难实行。这样，解决的办法就只有政府进行生态用水补贴。

   王建华向记者介绍，我国北方许多地区都存在以牺牲生态换取经济发展的问题，造成生态环境目前迅速恶化。像黑河流域，现在恢复生态的办法只有靠发展人工绿洲来解决。但研究表明，单位面积上人工绿洲的耗水量大约是天然绿洲的10倍左右。这说明，西北地区随着生态工程的进一步加快，生态用水将越来越多，但如果生态水补贴问题得不到有效解决，将成为制约西北生态建设的一大障碍。

   农民用水者协会该如何定位

   在张掖建立节水型社会的过程中，产生了600多个农民用水者协会。这些逐级选举产生的用水户协会参与水权、水价、水量的管理和监督，由村级农民用水者协会管理村集体水权，配水到户，并负责斗渠以下水利工程管理、维修和水费收取。

   对农民用水者协会的人员组成，张掖市原则规定村干部不得进入协会，这样作是为防止村干部权力过大，产生搭车收费等问题。对农民用水者协会群众普遍欢迎，他们认为这样有几大好处：一是协会会员由农民选举公正，有威望的人担任，在水权分配上更加透明、公正；二是协会成立后，加强了对用水的管理，以前随意多用水、浪费水甚至偷水等现象消声匿迹，水事纠纷鲜有发生；三是协会与村委会分开，客观上促进了村务公开，搭车收费等现象大大减少。

   可以说，由于农民用水者协会的存在，起到了承上启下的作用，是张掖节水型社会得以顺利推进的一项重要保证。但记者在采访中发现，由于体制上存在问题，目前张掖市农民用者协会的地位却十分尴尬。张掖市水务局副局长刘国强介绍说，首先，按相关规定，协会成立后，首先应到民政部门登记，但民政部门却认为这样的协会构不成主体，不予登记，这造成农民用水者协会身份不合法，一旦用水者协会工作出现问题，都不知道该如何追究责任。

   其次是农民用水者协会与村委会之间的关系隐患颇多。由于不能进入协会，一些村干部对农民用水者协会的工作不支持，甚至唱反调的现象也存在。

   另外，协会工作人员为村民们做着大量的公务工作，但他们的工作报酬却无处筹措，长期以往必然会影响协会人员的工作积极性。

   刘国强说，节水型社会在我国还是一个新生事物，缺少相关政策法规的指导，而张掖在试点过程中出现的许多问题一方面需要自己探索寻找解决办法，另一方面，国家有关部门也应积极研究，提出对策帮助解决。（完）

新华网2004.6.18