加快建立我国农业节水保障体系的对策和建议

刘 钰 杨继富 胡亚琼
(国家节水灌溉北京工程技术研究中心)

   提要：全面推进农业节水快速发展的关键是建立适应我国市场经济和现行农业经济体制条件下发展农业节水的保障体系。本文针对目前制约我国农业节水发展的主要问题，从科学规划、管理体制、投资机制、水价政策、科技创新、技术推广以及政策法规等方面提出了一些意见和建议。

   关键词： 农业节水、保障体系、建议

   近年来我国农业节水得到了较快发展，在一定程度上缓解了农业水资源的供需矛盾。但与我国水资源短缺的形势和社会发展的要求相比，农业节水的发展速度和规模仍然严重滞后。关键是没有建立适应现行农业经济体制和市场经济条件下发展农业节水的保障体系。发展农业节水不仅是技术问题，更主要是管理体制和政策问题，涉及用水管理体制和投资机制、水价政策、法律法规、技术创新和观念更新等诸多方面。必须从农业和国民经济可持续发展、水资源可持续利用以及促进农业结构调整、加快农业现代化的高度，充分认识发展农业节水的战略地位和作用。本文针对建立我国农业节水保障体系方面问题提出了一些看法和建议。以期全面推进我国农业节水保障体系的建立。

   一、制约我国农业节水发展的主要问题

   1．缺乏科学统筹规划
全面规划、合理布局是农业节水健康快速发展的基础。由于以往对农业节水发展战略和客观规律研究不够，在指导和推动农业节水工作中存在着主观性、盲目性。有些地方不考虑当地的自然和社会经济条件，片面强调单项技术，盲目追求“先进技术”，造成一些节水工程高投入、低效益。有些地方对水资源状况不清，对上下游的关系研究不够，没有考虑生态环境用水，盲目扩大灌溉面积及高耗水作物，造成过量引用地表水，超量开采地下水。已经制定的一些农业节水发展规划，由于没能很好地与当地的水资源规划、农业发展规划、生态环境建设规划及国民经济总体规划相协调，往往难以落实。

   2．管理体制不适应
   （1）水资源管理不统一
   我国水法规定，“国务院水行政部门负责水资源的统一管理”，但目前尚未形成统一的管理体制。造成河流的上下游、左右岸、地表水与地下水、取水与排水、清水与脏水的管理不统一，有限的水资源不能得到合理、高效地开发利用。处于上游及靠近河流的地区无节制的引水，不仅浪费了水资源，而且引发土壤次生盐碱化，甚至造成下游河道断流。在下游和距河流较远的地区，由于河水供不应求而大量开采地下水，造成地下水位持续下降，形成一系列生态环境问题。在许多灌区，由于地表水与地下水没能实行统一管理，不同水源的水价政策不协调，致使能有效提高灌区水资源利用效率的井渠结合方式长期难以推开。
   （2）灌区管理体制不适应
   目前我国灌区管理体制基本上是事业型的，不能适应市场经济发展的要求。存在的主要问题是：（1）产权不清。主管部门与灌区及用水者的职责模糊，灌区及用水者只管用不管修，致使国家和各级政府投资建设的工程不能发挥应有的效益，更不能保值增值。（2）经营不能自主、经费不能自给。灌区管理单位对灌区工程建设和水量调度缺乏自主权，行政干预较多。目前灌区的主要经济收入是水费，由于水价普遍低于成本，多数灌区入不敷出，不能维持简单再生产。(3)灌区用水计量设施不配套，主管部门对灌区用水定额与节水指标没有考核。许多灌区为了增加水费收入而设法鼓励农民多用水。(4)灌区管理机构臃肿，增加了灌区负担。(5)用水户参与管理的机制尚未普遍建立起来。

    3.投入严重不足，投资政策不合理
   (1)投入严重不足
80年代以来，水利基本建设投资占全国基本建设总投资的比重逐年下降，在水利基本建设投资中灌溉工程的比重也在不断减小，由50年代的30%降到1994年的10%。农业实行联产承包责任制以来，地方对农田水利的投资和农民投劳均大幅减少。1999年以来，国家大幅度增加了水利投资，但主要用于大江大河整治。据统计，“九五”前三年，我国节水灌溉工程建设总投资约250亿元，其中，国家基建投资10亿元，地方财政投资60亿元，中央安排专项贷款53亿元（中央和地方财政贴息3.16亿元），群众自筹127亿元。也就说，在农业节水灌溉工程建设总投资中，国家和地方政府投资占30%，农民自筹和贷款占70%。由于农业是弱质产业，广大农民的收入还很低，难以承担全面推进农业节水的投资需求。

    (2)投资政策不合理
   从目前国家水利投资政策看，只有电站、大坝和堤防工程能立上项，节水灌溉工程难以立项。1997年国务院发布的《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》规定：中央水利建设基金主要用于关系国民经济和社会发展全局的大江大河重点工程的维护和建设。从现行的农田水利投资政策看，国家只投资输水量在1m3/s以上的干、支渠道，其它小型渠道及田间工程由地方配套建设。由于国家投资与地方配套及农民投劳没有形成一体化管理，地方配套资金和农民投劳往往不落实，致使许多灌区形成了“半拉子工程”，国家投资不能发挥应有的效益。此外，由于目前国家和地方政府对农用机井投资很少，主要靠农民投资，致使一些可以实行井渠结合的灌区也不能实行。

    4.水价低、水价政策不到位
   目前我国农业水价政策主要存在以下三方面问题：一是水价过低。我国现行的供水成本计算只包括供水工程的基本折旧费和运行管理费，没有考虑利润、水资源费等，定价明显偏低。即便如此，目前大部分灌区实行的水价还普遍低于供水成本，一般只达到1/3~1/2。在这种情况下，每亩次多灌水100m3也不过3～5元钱，而相应的节水投资大大超过多交的水费，如何能够调动农民节水投资的积极性？二是地表水和地下水收费政策不统一，不利于区域水资源的高效利用。三是喝“大锅水”问题普遍存在。由于灌区渠系控制及量水设施不配套，不能实行按方收费，普遍实行按面积征收水费。这种水费征收办法不仅不能限制农民多用水，反而使农民产生少灌水吃亏的想法。

    5.技术体系不健全，节水灌溉设备不配套
   由于多年来科研单位研究开发方向分散、企业研发能力不足以及产、学、研结合不紧密。整体来看，我国农业节水的科技创新能力不足，成果转化率低。原有的技术服务推广体系已不适应农业节水技术普及和推广的要求。目前我国已经建立了门类齐全的节水灌溉设备生产企业，产品数量基本满足需求。但由于生产企业规模小、技术水平低、生产装备及产品质量比较差，没有形成规模化、系列化、标准化生产。据1999年水利部质检中心对全国16个省（市）35家企业（50种产品）的随机抽检结果，产品不合格率为40%左右，说明国产节水灌溉产品质量问题十分突出。

   二、对策和建议

   1.科学规划、合理布局
   （1）农业节水中长期发展规划要纳入国民经济和社会发展的规划，并与各地的农业发展规划、水资源规划及生态环境建设规划等相协调，并充分考虑我国加入WTO后农业种植结构调整对农业节水的需求。
   （2）以水资源的优化配置和高效利用、有效保护为前提，统筹考虑地表水、地下水、土壤水、雨水、灌溉回归水及城市污水等的开发与利用。实行以供定需的方针，以水定产业结构，以水定经济布局，以水定发展速度和建设规模。统筹协调生产、生活和生态用水，做到量水而行。
   （3）坚持因地制宜，根据不同地区的自然经济条件、水资源状况、气候条件、农业生产经营方式、作物种类、经济发展水平等，确定不同地区、不同阶段的农业节水发展模式。
   （4）根据我国农业实行家庭联产承包责任制的实际，结合农业种植结构调整和农村城镇化的发展，以农业节水为龙头适时推进农业集约化规模经营，实现农业生产的规模效益。

    2.突出重点、分步实施
   （1）在区域上，以北方地区特别是华北和西北地区为重点。华北和西北地区的耕地资源和光热资源丰富，但水资源严重短缺。发展农业节水是解决该地区水资源短缺、生态环境恶化的根本措施。
   （2）在地区和种植结构上，以大田作物和经济欠发达地区为重点。大田作物面积大、投入产出效益低，农民收入低，农民难以自筹资金建设节水工程。
   （3）在工程建设上，以大中型灌区节水改造为重点。这些灌区是我国重要的商品粮生产基地，农业用水量大，节水潜力大。
   （4）在技术上，以普及推广适用型节水技术为主，推广应用先进技术为辅。继续普及和推广渠道防渗和管道输水技术；大力推广改进地面灌溉新技术；在经济发达地区、经济作物种植区和农业集约化程度较高的地区积极采用喷灌、微灌等先进节水技术。

    3.增加投资渠道，改革和完善投资政策
   （1）建立多元化、多层次、多渠道的农业节水投入机制，增加投资渠道，改革和完善投资政策。国家应将农业节水工程作为水利基础设施建设，纳入各级政府基本建设计划。大中型灌区骨干工程和贫困地区农业节水工程建设应以国家和各级政府投资为主。
   （2）建立国家和省级农业节水发展专项资金。主要资金来源有：各级政府的基本建设资金、财政支农资金、小农水事业费、中央和地方收缴的水利建设基金提取一定比例、水资源费和水费收入、农业综合开发资金、扶贫资金、占用农业灌溉水源的补偿资金等。同时建议开辟新的资金渠道：一是目前城市生活和工业年用水量约1600亿立方米，已占全国总用水量的29%，应从征收的水费中提取或附加一定比例用于农业节水；二是未来新增的供水量主要是用于城市生活和工业用水，可从每年新增收的水费中提取或附加一定比例用于农业节水。
   （3）我国加入WTO后国家对农副产品的市场补贴将大幅度减少，建议国家将这种补贴转为农田水利设施投入，改善农业生产条件。各省（市、自治区）财政预算中应明确用于农业节水的投资比例，并逐年有所增加。建议国家采取税收、贴息贷款等优惠政策吸引和鼓励企业及社会力量投资农业节水。
   （4）国家农贷资金要优先安排农业节水投资，提高贴息标准，延长还款年限，研究制定适合不同贷款对象的担保、抵押及还贷办法。
   （5）农业节水工程可采取“以奖代补”和“先干后补”等方式，调动乡村和农民投资、投劳的积极性。继续实行“以工代赈”、“投劳折资”等行之有效的政策，充分发挥我国农村劳动力资源丰富的优势，鼓励农民以各种形式投入农业节水工程建设。
   （6）实行农业节水工程投资与建设的统一管理。根据不同地区经济水平和工程性质，合理确定国家、地方和农民的投资比例。对不同来源的资金和投劳实行“捆绑式”管理和使用，实现从骨干工程到田间工程的整体规划，统一实施，防止因地方配套资金不到位、农民投劳不落实造成的“半拉子工程”。

   4.以节水为核心改革灌区管理体制
   （1）明晰产权，实行灌区企业化管理。根据“谁投资，谁所有”的原则明确产权。拥有产权的政府部门可将灌区改造成国家控股公司，聘请企业法人，用企业管理方式经营管理大中型灌区。赋予灌区人事管理权，推行全员劳动合同制，择优聘用，竞争上岗，精简不必要的非专业人员。灌区要大力开展多种经营，增加收入，安排剩余人员。
   （2）改革和完善灌区的管理和考核制度。对灌区实行以节水为主的多指标考核。如考核完成灌溉面积、灌水定额、节水指标、工程维修管理等，将考核结果作为奖惩的主要依据。探索对灌区投资及经济管理的新方法（如实行收支两条线等），以解决目前灌区靠多卖水增加收入的问题。
   （3）积极引入世界银行推荐的灌溉公司管理模式。灌区作为农业供水批发商负责支渠以上建筑物的管理和维护。经民主选举成立的用水者协会可作为灌区用水的零售商，按政府定价把水售给用户、收取水费，并承担斗、农渠及田间工程的管理、维修，对节水大户可以从收取的水费中给予奖励。
   （4）井灌区实行县级统一管理，建立健全县、乡、村三级服务组织或成立灌溉公司。由县水利（务）局统一管理全县地下水资源的开发利用，统一发放地下水开采许可证，总体控制机井布局和开采量。乡镇负责具体实施和技术服务。建立行之有效的村级管理组织，根据投资、村组织经济状况可采取集体统管，联户使用；以井划片，联户承包；个人承包和股份合作等多种形式。也可成立县、乡、村灌溉服务公司(非盈利性质)，在县统一管理下，对村和农户实行有偿服务，协商定价，政府规定最高限价。

   5.改革水价制度，建立合理补偿机制
   （1）科学核定农业用水成本，扣除管理单位因机构臃肿导致的成本增加部分。逐步实施成本加微利的定价原则，积极推行用水户水价听证会制度，增加农业用水定价透明度，以争得农民和社会各界对水价改革的理解和支持。
   （2）实行超定额累进加价制度。科学核定农业用水定额，作为农户基本使用水权。在定额范围内实行基本水价，超额部分实行累进加价，既可限制超额用水，又不加重大多数农户的负担。
   （3）对一些经济收入低或供水成本过高、暂时难以按成本收费的地区，如大型高扬程提水灌区、机电井灌区等，可采取提价与补贴相结合的办法解决供水成本与价格倒挂问题，并逐步把水费补贴转移到对节水灌溉技术推广应用的补贴上。
   （4）加大农业结构调整力度，提高农业的整体效益，从而增强农业对水价改革的承受能力。
   （5）建立并完善农业用水计量体系和社会监督体系，充分利用信息技术等先进手段，加快实行按方计量、按户收费，尽快扭转喝“大锅水”的平均主义现象。水库、灌区等农业供水单位要深化改革，加强管理，减员增效，降低供水成本，提高服务质量。
   （6）实行季节浮动水价和不同水源的联调水价，运用来水峰枯不同时期，白天与夜晚不同灌水时间的价格浮动鼓励节水。运用联调水价实现对地表水和地下水的统一管理和调配，对有利于减少地下水开采和涵养地下水源的用水给予优惠的水价政策，以提高深层地下水资源价格的手段控制地下水超采。

   6.健全农业节水技术体系，加快科技成果转化
   （1）全面落实国务院发布的《农业科技发展纲要》（2001～2010年）中提出的农业节水科技行动，研究开发先进、适用的农业高效用水技术与设备。
   （2）增加各级政府对农业节水的科技投入。农业节水的科技投入要以各级政府为主，加大对农业节水科技成果转化的支持力度。大力推进科研单位、大学与企业的一体化，产研结合，优势互补，联合开发新技术、新产品，加快科研成果转化，尽快提高企业技术水平。
   （3）实施国家节水灌溉设备产业化工程。制定发展规划，明确发展目标和重点，在资金和政策上择优支持骨干、龙头企业，促进规模化、标准化生产。
   （4）研究制定科学的灌区水资源优化调度方案。根据不同地区水土资源条件，科学制定农业灌溉定额和农业节水指标体系，集成配套农业节水技术，积极示范和推广非充分灌溉技术。
   （5）建立健全农业节水技术推广体系。积极稳妥地改革农业技术推广体系，调动农民、企业参加农业节水技术推广，逐步形成国家扶持和市场引导相结合的新型农业节水技术推广体系。

   7.加强领导、强化管理
   （1）加强对农业节水的领导和部门协调。建议国务院建立全国农业节水联席会议制度，研究农业节水重大问题，水利部负责日常工作，各级地方政府建立相应的组织协调机构，由水行政主管部门牵头，计划、财政、农业、科技、林业、气象、环境、金融等部门各司其职，密切配合，共同搞好农业节水工作。
   （2）实行国家、流域和地区水资源统一管理。明确各流域机构与地方水务局的关系和职责，实现水资源从上游到下游、从地表水到地下水、从引水水源到排水出口，从水量到水质、从农业用水到城镇和工业用水的统一管理，实现城乡水务管理一体化。
   （3）建立严格的农业用水与节水管理制度。农业用水要实行总量控制、定额管理。要在统筹兼顾生活、生产、生态用水的基础上，明确各地区农业用水总量和灌溉用水定额两套控制指标，作为管理农业用水的基本依据。国务院水行政主管部门负责各大流域用水总量分配，各级地方政府根据分配的指标，逐级分解。各省（自治区、直辖市）水行政主管部门要合理制定本地区灌溉用水定额。各地区和用水户要在用水指标控制下节约用水、高效用水。对超定额用水实行累进加价，节约的水允许有偿转让。国家和省级水行政主管部门应加强对水资源分配利用和地下水开采状况的监察、审计。
   （4）以县为单位统一管理地下水资源的开发利用与监测。在地下水超采区（尤其是华北地区），要限制机井密度和单井抽水量，尤其要控制对深层地下水开采。同时采取雨洪利用、井渠结合等措施有计划地回补地下水。
   （5）建立健全大型农业节水工程建设项目的申报、审批制度。成立由投资、投劳的各方代表参加的工程管理委员会。大、中型农业节水工程应实行招投标制、工程建设监理和财务审计制。工程质量实行终身责任制。
   （6）国家和地方政府投资兴建的节水灌溉工程，要打破地方保护主义，优先选用国家法定质检机构检测合格的产品。建立农业节水工程建设的技术服务体系，建立健全节水灌溉材料设备质量监督体系，定期开展产品质量抽查，提高行业和企业的产品质量意识。

   8.加快农业节水法规建设
   （1）尽快制定《农业节水法》，将推广农业节水的原则和要求以法律形式固定下来。明确各级政府和广大农民实施农业节水的责任和义务，明确大中型灌区的性质和法律地位，确立水费制定的原则与征收方法，明确农业节水管理体制及节约水资源转让等经济法律问题。
   （2）尽快制定《农业节水工作条例》和《农业节水管理办法》，使农业节水的具体政策更加明确，具有可操作性。
   （3）建立健全农业节水技术标准体系和农业节水指标评价体系，逐步实现农业节水工程建设与管理的科学化和制度化。

Strategies and Suggestions for Establishment of Ensured System
for Agricultural Water-saving
Liu Yu Yang Jifu Hu Yaqiong
(National Center of Efficient Irrigation Engineering and Technology Research-Beijing)

Abstract: The key for expediting development of Agricultural water-saving is establishment of an ensured system which should be suitable for the market economy and current agricultural institution in China. Aiming at the main problem that restrict the development of Agricultural water-saving, this paper provide some recommendations and suggestions in aspects of science planning, management system, water charge, technical innovation, technique extension and concerned policies.
Key wards: agricultural water-saving, ensured system, strategy, suggestion